Asuntos internos: la inspección de la actuación de los empleados públicos penitenciarios
Al igual que en otras organizaciones, la Administración penitenciaria también cuenta con un departamento especial encargado de investigar los cuestiones que afectan a la conducta de los empleados públicos y al correcto funcionamiento de los servicios penitenciarios. Se trata de varias unidades administrativas que se conocen comúnmente como «asuntos internos», conformando la denominada «inspección penitenciaria».
En esta contribución veremos en qué consiste la actividad de «inspección penitenciaria», de qué miembros se compone y cuáles son sus principales funciones en la organización penitenciaria.
La inspección penitenciaria
Con carácter general, la existencia de un departamento con funciones de fiscalización o de intervención en cualquier organización administrativa tiene como objetivo examinar y censurar la actuación del organismo, velando por la integridad de sus miembros y porque estos adecúen su conducta a las líneas marcadas y cumplan la legalidad. De tal forma, se pretende promover una cultura organizativa de transparencia y responsabilidad, previniendo los comportamientos inapropiados en el empleo público.
En el ámbito penitenciario, las labores de inspección cobran todavía más sentido, puesto que los funcionarios públicos desempeñan un papel transcendental en el cumplimiento de las sanciones y medidas penales, debiendo velar por los derechos de las personas privadas de libertad; de ahí que se les exija la mayor neutralidad y rectitud en relación con esas personas sometidas al ius puniendi. La inspección penitenciaria debe prevenir y combatir conductas ilegales y de corrupción de los empleados públicos, pero también velar por el cumplimiento de los estándares deontológicos de la Administración penitenciaria, contribuyendo directamente a la profesionalidad de los trabajadores y del servicio.
El Código Deontológico Penitenciario contiene diversos preceptos de carácter no normativo que sistematizan los estándares de comportamiento exigibles a los trabajadores y empleados públicos que prestan servicios en la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias (SGIP) y Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo (TPFE).
En consecuencia, la inspección penitenciaria se erige en un instrumento de autocontrol y auto-supervisión de primer orden, paralelo a los mecanismos judiciales, para prevenir y perseguir conductas indebidas de los empleados públicos penitenciarios.
La Subdirección General de Análisis e Inspección
Desde el punto de vista funcional u organizativo, de acuerdo con el RD 734/2020, las funciones de inspección penitenciaria se atribuyen a la Subdirección General de Análisis e Inspección¸ dependiente de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias (SGIP) del Ministerio del Interior. Se ubica físicamente en Madrid, aunque lógicamente sus funciones se extienden a todos los centros y establecimientos penitenciarios de la geografía nacional dependientes de la SGIP (no incluye Cataluña ni País Vasco). Para ello, los inspectores/ras realizan visitas programadas o espontáneas a los centros penitenciarios.
Según la última Relación de Puestos de Trabajo (RPT), hay un total de cuarenta y un puestos de trabajo asignados a la inspección penitenciaria (funcionarios que desempeñan tareas de inspección o de apoyo a las labores de inspección), todos ellos dirigidos por un subdirector/ra general y coordinados por dos jefes/as de área. A grandes rasgos, los puestos de trabajos se distribuyen de la siguiente forma:
- Catorce inspectores/ras.
- Once inspectores/ras adjuntos.
- Otros puestos de trabajo, jurídicos o de gestión.
Las funciones de la inspección penitenciaria
Hemos visto que la inspección penitenciaria (Subdirección General de Análisis e Inspección) es la encargada de la actividad fiscalizadora e inspectora de las actividades penitenciarias: los servicios, el personal, los procedimientos y las instalaciones. De acuerdo con el RD 734/2020, corresponde a la Subdirección General de Análisis e Inspección el desarrollo de las siguientes funciones:
- El seguimiento y evaluación de los resultados de las actividades penitenciarias que conlleva la ejecución penal.
- La función inspectora sobre los servicios, organismos y centros de la Administración penitenciaria, especialmente en lo que se refiere al personal, procedimientos, instalaciones y dotaciones.
- La tramitación de las informaciones reservadas y de los expedientes disciplinarios incoados a los funcionarios y personal laboral destinados en todas sus unidades.
- La tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial que afecten a la Administración penitenciaria.
- La atención y resolución de las quejas y reclamaciones de los internos relativos al funcionamiento y actuación de los servicios penitenciarios.
Además de la resolución de las quejas y reclamaciones relativas al funcionamiento y actuación de los servicios penitenciarios, que tiene una importancia en cierto modo residual, la función más destacada de la inspección penitenciaria es la tramitación de las informaciones reservadas y de los expedientes disciplinarios incoados a los funcionarios y al personal laboral. Veamos con un poco más de detalle en qué consisten estas funciones inspectoras
La tramitación de la información reservada
La inspección penitenciaria es la encargada de tramitar los expedientes disciplinarios a los empleados públicos penitenciarios (tanto funcionarios como personal laboral). Para ello, deben tener conocimiento de la presunta comisión de una infracción que dé lugar a responsabilidad disciplinaria. Habitualmente, es el director/ra del centro penitenciario el que comunica esta circunstancia; pues entre sus competencias en relación con los empleados públicos destinados en el centro están, precisamente, «velar por el cumplimiento de sus obligaciones y comunicar al centro directivo cuantos hechos o actuaciones puedan ser merecedores de recompensa o constitutivos de falta disciplinaria» (art. 280.1.4.ª RP). No obstante, también pueden recibir denuncias de empleados públicos o de otras personas que hayan conocido la existencia hechos que pudieran justificar la incoación de expedientes disciplinarios.
En tales casos, es habitual (aunque no obligatorio) abrir, con anterioridad al inicio del procedimiento, un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 28 RD 33/1986).
Este trámite anterior, llamado «de información reservada», no supone la apertura formal del procedimiento disciplinario, pero es muy frecuente. En esta primera diligencia, el inspector/ra al que le haya correspondido el asunto va a dirigir una serie de pesquisas para tratar de averiguar si los hechos realmente justifican la incoación del expediente disciplinario contra uno o varios empleados públicos. De tal forma, se va a recabar documentación y se pueden requerir entrevistas y declaraciones de personas que hayan presenciado los hechos.
Art. 55.2 LPAC: En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
A la vista de los datos, comprobamos que, si bien es frecuente que la mayoría de los expedientes disciplinarios comiencen con unas diligencias de información reservada, lo cierto es que la gran mayoría acaban archivadas. Es decir, aproximadamente solo una de cada diez veces se llega a incoar un procedimiento disciplinario cuya averiguación ha comenzado con un periodo de información reservada o actuaciones previas.
La tramitación de los expedientes disciplinarios
Si tras este trámite de información reservada, que ya hemos dicho que no es obligatorio, se estima que hay indicios de responsabilidad disciplinaria, se procede a incoar formalmente el procedimiento disciplinario (que puede o no desembocar en una sanción). Dicho procedimiento, que no vamos a entrar a analizar, debe garantizar los derechos del presunto responsable, con separación entre la fase instructora y la sancionadora (encomendándose a órganos distintos).
Los datos muestran que no todos los procedimientos acaban con la imposición de una sanción. De hecho, se archivan (sin imponer responsabilidad disciplinaria) aproximadamente una tercera parte. Es decir, alrededor de uno de cada tres expedientes terminan sin sanción (puede ser por ausencia de responsabilidad, pero también por muerte, prescripción o pérdida de la condición de funcionario, por ejemplo).
De aquellos dos tercios que acaban con la imposición de una sanción, podemos afirmar que en la mayor parte de los casos es por la comisión de infracciones graves. Las infracciones que pueden cometer los empleados públicos penitenciarios se clasifican en muy graves, graves y leves. La sanción será proporcional a la falta cometida (por ejemplo, la sanción de separación del servicio solo se contempla para las faltas muy graves). No se han publicados datos sobre la naturaleza y tipología de las sanciones impuestas, por lo que desconocemos este punto.
