El valor normativo de las instrucciones del Centro Directivo de IIPP

Por MAR

La Administración Pública se rige, entre otros, por el principio de jerarquía, como así queda reflejado en el artículo 103.1 de la Constitución española de 1978: «la Administración Pública (...) actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

Este principio de jerarquía supone el diseño de la Administración Pública como una pirámide en cuyo vértice se encuentra el ministro, como máximo órgano administrativo, y en orden decreciente los Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales...hasta llegar a los empleados públicos de cualquier área o sección, ya desempeñen su puesto de trabajo en los servicios centrales de los ministerios o en los servicios periféricos.

El mecanismo que articula el legislador para que los órganos superiores dirijan las actividades de sus subordinados es a través de las instrucciones y órdenes de servicio, habiendo desaparecido ya la denominación «circulares».

Su regulación viene recogida en art. 6 Ley 40/2015 de 1 de octubre, ley reguladora del Régimen Jurídico del Sector Público: «Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio»

Tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han abordado el alcance de las instrucciones dictadas por los órganos administrativos en numerosas sentencias, entre ellas STS 345/2019 de 7 de marzo de 2019. Así queda dispuesto, en alusión a las STS de fecha 18 de mayo de 2007 y STC 19 de febrero de 1986, que «las Instrucciones no alcanzan propiamente el carácter de fuente del Derecho, sino tan solo el de directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados». No tienen pues consideración de norma y por tanto no producen modificaciones del ordenamiento jurídico. Se trata de manifestaciones de la voluntad del órgano administrativo, que tiene potestad para dictarlas, y que dirige a los órganos subordinados con el fin de impartir directrices sobre el funcionamiento de sus servicios. Es por ello que no es, en principio, de obligado cumplimiento su publicación. No obstante, el art. 6.1 párrafo segundo de la Ley 40/2015 dispone que siempre que una disposición así lo establezca o así se considere por razón de los destinatarios o de los efectos que produzca, se procederá a su publicación.

Lo fundamental por tanto de las Instrucciones es su contenido, con el que se pretende orientar la actividad de los órganos subordinados, para lograr una actuación conjunta y coordinada de todos ellos. Y aunque su aplicación puede afectar a los ciudadanos, pensemos en la organización del sistema de peculio en los centros penitenciarios (Instrucción 3/2010 que delimita el importe máximo de 100 euros semanales en tarjeta de peculio y el número máximo de imposiciones de peculio al mes), no por ello deja de tener el carácter de medio de organización administrativa. No podrá entenderse pues que tienen valor vinculante, como el de una norma, con respecto a los ciudadanos ya que solo tendrá eficacia interna. Eso sí, el ciudadano siempre tendrá abierta la posibilidad de interponer los preceptivos recursos administrativos y jurisdiccionales frente a un acto administrativo concreto en aplicación de una Instrucción.