La  relación jurídica penitenciaria

Las relaciones de sujeción especial 

► La exposición de motivos del Proyecto de LOGP indicaba que «La relación que une al penado con la Administración Penitenciaria, representante de la sociedad, es una relación jurídica en que, a los derechos y deberes de una de las partes, se contraponen los correspondientes deberes y derechos de la otra». Esta idea alude a la denominada «relación jurídica penitenciaria», como una conexión especial que surge entre Administración penitenciaria y las personas privadas de libertad. Con esta expresión, «relación jurídica penitenciaria», se alude al marco jurídico particular que nace a partir del internamiento de una persona en un Centro Penitenciario, a modo de conexión jurídica entre la Administración penitenciaria y los internos que dependen de la misma.

Esta situación particular en la que se encuentran las personas privadas de libertad se anticipa en el art. 5.1 RP, cuando afirma que «el interno se incorpora a una comunidad que le vincula de forma especialmente estrecha».

(Art. 5.1 RP) Deberes de los internos

El interno se incorpora a una comunidad que le vincula de forma especialmente estrecha, por lo que se le podrá exigir una colaboración activa y un comportamiento solidario en el cumplimiento de sus obligaciones.

■ Según FERNÁNDEZ ARÉVALO y NISTAL BURÓN, el fundamento de la relación jurídica penitenciaria es doble: 1) la noción de legalidad que inspira la idea de Estado Democrático de Derecho, que conduce a concluir que toda actividad del Estado debe quedar sometida al imperio de la Constitución y las leyes; y 2) la noción de Derechos Humanos, que refuerza la idea de la persona como titular de unos derechos inalienables que no pueden perderse por el hecho de la privación de libertad.

► La relación jurídica penitenciaria supone una arquitectura jurídica propia, con una normativa específica contenida en la LOGP y el RP y desarrollada por la doctrina del Tribunal Constitucional. Desde la STC 74/1985, el Tribunal Constitucional viene afirmando que los internos en los Centros Penitenciarios están respecto a la Administración penitenciaria en una «relación de sujeción especial», de la cual se deriva, incluso, potestad sancionadora disciplinaria. Se trata de una construcción jurídica polémica entre la doctrina científica, pues ha llevado a flexibilizar en este ámbito las exigencias del principio de legalidad.

Las relaciones de sujeción especial son una institución de creación doctrinal y jurisprudencial que se aplica cuando existe una vinculación especialmente estrecha entre la Administración y el ciudadano, como ocurre en nuestro caso, justificando una modulación o flexibilización de determinados principios rectores de la potestad administrativa sancionadora (por ejemplo, non bis in idem), sin que pueda implicar nunca la supresión de los derechos fundamentales. Puesto que la Administración ostenta unos poderes mucho más intensos que los que se proyectan normalmente sobre la mayoría de los ciudadanos, se contraponen así a las relaciones de sujeción general.

► De acuerdo con el Tribunal Constitucional, en virtud de tal relación, el interno gozará de los derechos fundamentales previstos en el Capítulo Segundo del Título I de la CE, con la excepción de los constitucionalmente restringidos (art. 25.2 CE). El interno se integra en una institución preexistente y que proyecta su autoridad sobre quienes, al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren el estatus específico de individuos sujetos a un poder público que no es el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos.

Pero en esta relación de sujeción especial «no todo vale», sino que los poderes de la Administración se encuentran necesariamente limitados por la finalidad propia de la relación especial de sujeción (art. 1 LOGP) y por el valor preferente de los derechos fundamentales del recluso, que el art. 25.2 CE expresamente reconoce. Es por eso que, para garantizar los derechos de los internos, debe ser entendida en un sentido «reductivo» compatible con el valor preferente de los derechos fundamentales, originando un entramado de derechos y deberes recíprocos entre la Administración Penitenciaria y el interno que incluye la obligación de velar por la seguridad y el buen orden regimental, por parte de la Administración Penitenciaria, y correlativamente el deber de acatar y observar las normas de régimen interior, por parte del interno. Por eso la actuación administrativa está sometida a normas legales de estricto cumplimiento, con un concreto control judicial a través de la Jurisdicción de Vigilancia Penitenciaria.

► La doctrina del Tribunal Constitucional sobre las relaciones de sujeción especial tiene múltiples manifestaciones en su plasmación en diversas facetas del régimen penitenciario. Así, por ejemplo:

• El régimen disciplinario contemplado en la normativa, respecto a los órganos que participan en el proceso no vulnera los derechos fundamentales consagrados en el art. 24.1 CE, a pesar de no ser órganos jurisdiccionales.
• El principio de legalidad, en su vertiente de reserva de ley, también tiene un alcance diferente en el seno de las relaciones de sujeción especial.
• El entramado de derechos y deberes recíprocos propio de las relaciones de sujeción especial implica que la Administración penitenciaria está obligada a velar por la vida de las personas bajo su custodia; lo que permite limitaciones a los derechos fundamentales de internos que se colocan en peligro de muerte a consecuencia de una huelga de hambre reivindicativa.
• La realización de tareas de limpieza por turnos en las zonas comunes del módulo se considera plenamente compatible con el art. 25.2 CE, entendida como una prestación personal obligatoria justificable por la especial intensidad con la que opera la relación especial de sujeción del interno.
• El principio de non bis in idem, que dimana del art. 25.2 CE, no resultaría conculcado ante una duplicidad de sanciones administrativas y penales en estos supuestos de existencia de una relación de supremacía especial entre la Administración y los internos.
• Tampoco se vulnera el derecho al secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE) en caso de que sean intervenidas motivadamente por el Director del establecimiento penitenciario, al encontrarnos en el ámbito de un régimen especial de sujeción.

La Administración penitenciaria como sujeto de la relación jurídico-penitenciaria

► Decíamos que de la relación jurídica penitenciaria surge una, «conexión» entre dos sujetos: la Administración penitenciaria, de un lado, y las personas privadas de libertad, de otro. Respecto a la Administración penitenciaria, dentro del conjunto de los organismos y dependencias del poder ejecutivo del Estado que conforma la Administración pública, es la encargada de la ejecución de las penas y medidas privativas de libertad, sin prejuicio de sus competencias en otras materias como las medidas penales alternativas, determinadas medidas de seguridad o ciertos aspectos de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad.

Los fines específicos que se asignan legalmente a la Administración penitenciaria se sintetizan en los primeros artículos de la LOGP y el RP:

(Art. 1 LOGP) Finalidad de Instituciones Penitenciarias

Las instituciones penitenciarias reguladas en la presente Ley tienen como fin primordial la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad, así como la retención y custodia de detenidos, presos y penados.

Igualmente tienen a su cargo una labor asistencial y de ayuda para internos y liberados.

(Art. 2 LOGP) Principio de legalidad de la actividad penitenciaria

La actividad penitenciaria se desarrollará con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales.

(Art. 3 RP) Principios

1. La actividad penitenciaria se desarrollará con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley.

2. Los derechos de los internos sólo podrán ser restringidos cuando lo dispongan las leyes.

3. Principio inspirador del cumplimiento de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad será la consideración de que el interno es sujeto de derecho y no se halla excluido de la sociedad, sino que continúa formando parte de la misma. En consecuencia, la vida en prisión debe tomar como referencia la vida en libertad, reduciendo al máximo los efectos nocivos del internamiento, favoreciendo los vínculos sociales, la colaboración y participación de las entidades públicas y privadas y el acceso a las prestaciones públicas.

► No olvidemos que, como toda Administración, la Administración penitenciaria presta un servicio a los ciudadanos, para la satisfacción de los intereses generales, con sumisión a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).

(Art. 103.1 CE) Principios generales de la Administración

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de [1] eficacia, [2] jerarquía, [3] descentralización, [4] desconcentración y [5] coordinación, con [6] sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La persona privada de libertad como sujeto de la relación jurídico-penitenciaria

► En cuanto a la otra parte de la relación, el interno o interna, es la persona privada de libertad en un centro penitenciario, en situación de detenida, presa, penada o para el cumplimiento de una medida de seguridad de internamiento. La condición de interno/na se obtiene por el mero ingreso en un centro penitenciario, convirtiéndose así en sujeto de la relación jurídica penitenciaria y titular de los derechos y deberes integrantes del estatuto jurídico de las personas privadas de libertad, hasta el momento de la excarcelación.

El estatuto jurídico de las personas privadas de libertad comprende derechos y deberes interrelacionados en el marco de la relación jurídica penitenciaria, dentro del contexto restrictivo de una institución total. El catálogo de derechos y deberes penitenciarios se contempla en la LOGP (arts. 3 y 4, respectivamente) y en el RP (arts. 4 y 5, respectivamente), aunque también en otros preceptos dispersos. Lo estudiamos con detenimiento en otros epígrafes.