La Ley Penitenciaria, el Reglamento Penitenciario y las circulares

La Ley Orgánica General Penitenciaria 

► Situada en su contexto histórico, la LOGP es fruto de la singularidad del momento, en un intento de superar los graves problemas penitenciarios y políticos de la época: graves deficiencias en las infraestructuras penitenciarias, ausencia de un estatuto jurídico de los internos, coyuntura política de la transición, presos amotinados intentando presionar para conseguir una amnistía general, secuestros y atentados, etc. En 1973 comenzarían los trabajos prelegislativos de preparación de la norma, que culminarían en 1979 con la elaboración de una de las leyes penitenciarias más avanzadas de la época, inspirada por las modernas tendencias de la Ciencia y el Derecho penitenciario y recogiendo las recomendaciones internacionales del momento.

De esta manera, la LOGP, la primera Ley Orgánica tras la Constitución Española de 1978, constituye un hito en la historia del Derecho Penitenciario español: por primera vez en el s. XX el Derecho penitenciario alcanza el más alto rango legislativo. Hasta su aprobación, existía una gran dispersión normativa de las fuentes en materia penitenciaria: escasos preceptos sustantivos y adjetivos, en unión de diversos Decretos, Órdenes Ministeriales y Circulares de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias (GARCIA VALDÉS). Según la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, «Esta ley constituye, pues, solo un primer paso en la normalización de la situación penal y penitenciaria de nuestro país y la implantación de un sistema de ejecución de penas y medidas de seguridad más justo y humano, en el marco de un Estado democrático de derecho».

■ Como rasgos más sobresalientes de la LOGP, la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley sintetiza los siguientes:

• Consagración expresa del principio de legalidad con referencia a la ejecución de las penas y medidas penales.
• Potenciación del régimen abierto y reducción del cerrado a supuestos extraordinarios.
• Sumisión general del régimen penitenciario a las exigencias del tratamiento científico de los internos.
• Trabajo equiparado al trabajo en libertad.
• Régimen disciplinario adaptado a las normas promulgadas en 1973 por el Consejo de Europa.
• Implantación de la figura del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria como órgano decisivo amparador de los derechos de los internos.
• Importancia atribuida a la asistencia social durante el internamiento y postpenitenciaria

► Al no especificar otra cosa, la LOGP, publicada en el BOE el 5 de octubre de 1979, entró en vigor a los veinte días de su publicación, el día 25 de octubre del mismo año. En cuanto a su estructura, la LOGP consta de ochenta artículos divididos a lo largo de un Título Preliminar y seis Títulos, así como dos Disposiciones Transitorias y dos Finales. La LOGP, a diferencia de lo ocurrido con nuestra legislación penal, apenas ha sido objeto de reformas que, en su mayoría, no han supuesto más que leves retoques; es por eso que ha permanecido prácticamente intacta desde su aprobación.

El Reglamento Penitenciario

► El Reglamento Penitenciario vigente, el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, se aprueba en desarrollo y ejecución de la LOGP y sustituye al anterior Reglamento Penitenciario de 1981 (sin perjuicio de las partes del anterior que continúan todavía en vigor).

De acuerdo con su Exposición de Motivos, la necesidad de abordar una reforma completa del Reglamento Penitenciario de 1981 (RD 1201/1981) obedece a las siguientes razones:

• La necesidad de ampliar la oferta de actividades y de programas específicos para los reclusos, potenciando las prestaciones dirigidas a paliar, en lo posible, las carencias y problemas que presentan los internos (evitando que la estancia de los internos en los centros penitenciarios constituya un tiempo ocioso y perdido).
• La regulación de las unidades de madres y de las visitas de convivencia familiar tras la reforma de la LOGP por la LO 10/1995.
• La importante transformación de la realidad penitenciaria de los últimos quince años, por el notable incremento de la población reclusa (que ha exigido un importante esfuerzo para dotar a la Administración de nuevas infraestructuras y para adaptar los modelos de gestión de los centros), por las variaciones sustanciales producidas en su composición (mayor presencia de mujeres y de reclusos extranjeros y envejecimiento de la población reclusa) y por la variación del perfil sociológico de los internos como consecuencia del predominio de la criminalidad urbana y suburbana y de la irrupción del fenómeno de la delincuencia organizada.
• La aparición de nuevas patologías con especial incidencia entre la población reclusa (drogadicción y SIDA), así como la universalización de la prestación sanitaria.
• Las modificaciones legales de las formas de contratación, del marco estatutario de la función pública, del régimen jurídico de la Administración y del procedimiento administrativo.
• La necesidad de incorporar la exégesis jurisprudencial de la LOGP, dotando de rango normativo la doctrina del Tribunal Constitucional.
• El desarrollo de las nuevas tecnologías y la progresiva socialización de su uso (ficheros informáticos y utilización de nuevas tecnologías por los internos).
• La necesidad de incorporar los últimos avances en el campo de la intervención y tratamiento de los internos, haciendo hincapié en el componente resocializador más que en el concepto clínico del mismo.

De este modo, siguiendo la Exposición de Motivos del Reglamento Penitenciario, las principales novedades que incorpora se dirigen principalmente a los siguientes objetivos:

• Profundizar el principio de individualización científica en la ejecución del tratamiento penitenciario.
• Potenciación y diversificación de la oferta de actividades, dinamizándose la vida de los centros penitenciarios que, sin perjuicio de sus funciones custodiales, se configuran como un auténtico servicio público dirigido a la resocialización de los reclusos.
• Apertura de las prisiones a la sociedad (que formula crecientes demandas de participación y se implica, cada vez más, en la actividad penitenciaria para potenciar la acción de la Administración con los recursos existentes en la sociedad y para fortalecer los vínculos entre los delincuentes y sus familias y la comunidad).
• Redefinición del régimen cerrado estableciendo dos modalidades de vida: departamentos especiales de control directo para los internos extremadamente peligrosos y módulos o centros de régimen cerrado para los reclusos manifiestamente inadaptados a los regímenes comunes.

► El RD 190/1996 constituye el vigente reglamento de desarrollo de la LOGP; cuyo ámbito de aplicación se recoge en su primer artículo:

(Art. 1 RP) Ámbito objetivo y subjetivo de aplicación

1. El presente Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad, así como el régimen de los detenidos a disposición judicial y de los presos preventivos, siendo de aplicación directa en todo el territorio del Estado.

2. No obstante, en aquellas Comunidades Autónomas que ejerzan competencias de ejecución de la legislación penitenciaria estatal, en virtud de su potestad de autoorganización, será de aplicación supletoria lo dispuesto en aquellos preceptos de los Títulos XI y XII que regulen cuestiones organizativas o relativas al régimen económico-administrativo de los establecimientos penitenciarios, así como aquellas disposiciones contenidas en otros Títulos que regulen aspectos de la misma naturaleza.

3. El presente Reglamento se aplicará con carácter supletorio a los establecimientos penitenciarios militares.

► El Reglamento Penitenciario de 1996 está compuesto por 325 artículos, divididos en doce Títulos, cuatro Disposiciones Adicionales y cinco Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final. Ha sido modificado en los años 1999, 2001, 2005, 2011 y 2022.

Las instrucciones, circulares, órdenes de servicio y normas de régimen interior

► Las Instrucciones, Circulares y Órdenes de Servicio son reglas de servicio y organización de contenido general de las que hacen uso los titulares de los órganos administrativos para dirigir y ordenar la actuación de sus inferiores jerárquicos. Estas reglas, en la práctica, pueden tener contenido muy diverso: establecen criterios uniformes a seguir por los funcionarios ante determinadas situaciones, fijan la forma en que debe ser interpretado o aplicado un precepto legal o reglamentario, imponen objetivos a cumplir, etc.

Lo verdaderamente relevante de estos instrumentos es que, en principio, tienen una eficacia exclusivamente ad intra, es decir, hacia dentro de la organización administrativa, de manera que no pueden afectar a los ciudadanos. En la práctica, sin embargo, ocurre que las Instrucciones o Circulares pueden afectar indirectamente a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. Así ocurre en el caso de la Instrucciones o Circulares del Centro Directivo de la Administración Penitenciaria en lo que afecta a los internos.

En este sentido, el Tribunal Supremo ya ha advertido que «esas circulares o instrucciones, al carecer de la naturaleza y de las garantías de las normas jurídicas o disposiciones de carácter general, no son medio idóneo para regular derechos y deberes de los internos en los centros penitenciarios» (STS 17 de marzo de 2009).

Desde luego, las Instrucciones, Circulares y Órdenes de Servicio no pueden considerarse normas reglamentarias, sino que se trata únicamente de reglas o directrices para guiar el funcionamiento interno de la Administración. Su fundamento se encuentra en el art. 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

■ En el ámbito penitenciario, el Reglamento Penitenciario se refiere expresamente a estas reglas en el art. 3.5. Así, desde la aprobación del RP son muchas las Instrucciones del Centro Directivo de IIPP que se han elaborado, en materias muy diversas: tratamiento y clasificación, permisos de salida, comunicaciones, prevención de suicidios, régimen cerrado, etc.

(Art. 3.5 RP) Principios

Los órganos directivos de la Administración penitenciaria podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante circulares, instrucciones y órdenes de servicio.

► Distintas de las Instrucciones y Circulares son las normas de régimen interior, que buscan organizar el funcionamiento y vida en común de los internos, para el buen orden y la convivencia ordenada en los Centros Penitenciarios. Es por eso que en cada Centro Penitenciario hay unas normas de régimen interior elaboradas por el Consejo de Dirección (con posterior aprobación por el Centro Directivo), que tratan de responder a las singularidades de cada establecimiento (geográficas, climáticas, perfil de los internos, necesidades, etc.).

(Art. 271.1.b) RP) Funciones del Consejo de Dirección

Elaborar las normas de régimen interior del Centro penitenciario para su aprobación por el Centro Directivo.

Sin embargo, la competencia del Consejo de Dirección para la elaboración de las normas de régimen interior tiene algunas excepciones: 1) en los Grupos de Comunidad Terapéutica, esta función corresponde a la Junta de Tratamiento, que asume las funciones del Consejo de Dirección (art. 115 RP); 2) en los establecimientos de régimen abierto, también corresponde a la Junta de Tratamiento la elaboración de las normas de organización y funcionamiento (art. 84 RP); 3) en las Unidades Dependientes, las normas de funcionamiento interno son elaboradas por los responsables de la Unidad, luego aprobadas por el Consejo de Dirección previo informe de la Junta de Tratamiento (art. 166.2 RP).